天保工程带来历史性巨变——关于黑龙江省森工林区发展变化的调查与思考2012年，中国农林水利工会调研组先后深入到黑龙江柴河、东京城、方正、兴隆等林业局，就林区生态建设、经济转型、民生改善等情况进行调研。调研显示，实施天保工程以来，特别是近3年，龙江森工在木材产量急剧下调、主财源收入锐减的情况下，坚持以生态建设为先、以经济转型为主线、以民生改善为根本，审时度势、抢抓机遇，科学决策、改革创新，各项工作取得了丰硕成果，林区发生了历史性转变。

一、龙江森工基本概况龙江森工林区是全国最大的国有重点林区和森林工业基地，经营总面积1009.8万公顷，占黑龙江省国土面积的22%；有林地面积850.7万公顷，占全省的42.3%；活立木总蓄积7.9亿立方米，占全省的52.6%；森林覆盖率84.3%，高于全省39.1个百分点。龙江森工总局下辖4个林管局、40个林业局、627个林场（所）和17个林产工业、4个林机修造企业以及公检法司、科研院所、文教卫生等处级以上企事业单位140个。林区人口160万，职工36.9万，离退休职工26万。建国以来，龙江森工累计为国家生产木材5.2亿立方米，上缴利税120亿元，更新造林保存面积313.7万公顷，为国家和黑龙江省的发展建设作出了重大贡献。

由于历史上长期过量采伐、超负荷作贡献，加上林区建设投入先天不足，社会负担过重，束缚生产力发展的三单一大（单一计划经济、单一木材生产、单一全民所有制和大锅饭、铁饭碗）的旧模式始终未能得到有效破解，导致资源性、体制性、结构性、社会性四大矛盾日益突出。进入上世纪80年代末期，龙江森工已陷入森林资源危机和企业经济危困的两危困境。到1997年末，全系统累计亏损挂账10.33亿元，福利费超支挂账9.34亿元，灾害损失挂账16.7亿元，银行贷款101亿元，38.2万名职工下岗，职工年平均工资仅为2489元，累计拖欠职工工资14亿元、离退休养老金12亿元，拖欠工资最长达36个月。国家投资欠账高达239亿元，40个林业局有39个林业局投资不到位，林区生产生活基础设施十分落后。

1998年，党中央、国务院作出实施天保工程的战略决策。天保工程一期累计投入龙江森工资金289.2亿元、减免采伐企业金融债务37.79亿元、偿还拖欠的养老金和职工工资、妥善安置下岗职工，为森工走出两危带来机遇。从2011年开始，国家决定实施天保工程二期和大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划，每年投入57亿资金用于天保工程二期，投入78.1亿元进行棚户区改造，使51万户职工家庭受益，为森工快发展、大发展注入了活力。二、龙江森工发展变化天保工程实施以来，龙江森工紧紧抓住这千载难逢的机遇，聚精会神保生态、抓发展，千方百计促转型、惠民生，经过森工广大干部职工群众的共同奋斗，森工发展实现了历史性的转变。

（一）森林资源恢复增长，生态效益明显提高，实现了由木材生产为中心向生态建设为中心的转变。实施天保工程一期以来，龙江森工坚持生态优先，坚决调减木材产量到位，加强森林资源的培育与管护。

截止2011年，累计少采木材3474.2万立方米，减少资源消耗5747.8万立方米（天保二期木材产量从419万立方米分三年调减到89.4万立方米）；完成人工造林10.84万公顷，封山育林42.9万公顷，森林抚育51.5万公顷，25个林业局实现人工更新造林超百万亩；森林面积由1997年的748.6万公顷增加到850.7万公顷，增加13.6%；森林总蓄积由6.38亿立方米增加到7.9亿立方米，增加23.8%；公顷蓄积由78.6立方米提高到90立方米；森林覆盖率达到84.3%，提高9.8个百分点，实现了森林面积、总蓄积、公顷蓄积和森林覆盖率四增长。进入十二五，龙江森工全面启动实施了天保工程二期和大小兴安岭生态保护与经济转型规划，加快了企业以木材生产为中心向以生态建设为中心的转移。

结合棚户区改造，加快林区生态城镇化建设，实施生态移民战略，在没有政策资金扶持的情况下，主动撤并了99个林场(所)，生态移民1.63万户、4.4万人，按每户年烧木柴8立方米计算，年可节约木材13万立方米，实现了生态效益、经济效益、社会效益的有机结合。同时，加大珍贵树种保护力度，全面停止采伐黄菠萝、红松、紫杉、山槐等珍稀树种，对核桃楸、水曲柳等树种实行了限伐。随着森林生态环境不断改善，河流泥沙含量明显降低，珍稀濒危野生动植物种群增加。

实施天保工程以来，森工林区森林蓄积净增1.52亿立方米，吸收二氧化碳2.37亿吨，释放氧气2.11亿吨；并增加木材效益和生态效益3447.9亿元，是工程同期投入的14.9倍。（二）产业体系初步形成，经济实力明显增强，实现了由独木支撑向多业并举的转变。

在经济转型时期，林木采伐减少了，生态要求提高了，如何确保林区经济持续、健康发展，林区职工收入持续增加，成为摆在龙江森工各级党政面前的一道必须破解的难题。龙江森工不等不靠，依托资源优势，坚持以培育生态主导型产业为重点，大力发展营林、木材生产、林产工业、种植养殖、森林食品、北药、森林生态旅游、清洁能源等八大产业，经过多年努力，森工经济逐步走上了快速持续增长、结构不断优化、转型步伐加快、效益明显提高的发展新路。

与启动天保工程前的1997年相比，2011年森工年度产业总产值由90亿元增长到389.7亿元，年均增长11.9%；产业增加值由28.3亿元提高到163.3亿元，年均增长11.8%。接续替代产业加快发展，种植养殖业、森林食品业、北药业和森林旅游业产值分别达到73.6亿、40.6亿、10.5亿、25.3亿。

建设风电项目11个，装机容量45万千瓦。非林产业产值比重达到78.3%，一二三产业比重调整到39:38:23；森工采伐、加工和替代产业的产值由17：24：59调整为5：26：69；全林区共建成19个工业园区，投资33.42亿元，占地面积1613.1公顷，入户企业812户，年加工木材155.6万立方米，安置就业人员3.2万人，年创产值32.95亿元，年出口额1752.5万美元。

涌现出以双象地板、柴河山特产品加工、迎春粮食加工仓储物流园区、桦南煤炭、绥棱木材精深加工、绥阳黑木耳生产加工为代表的一批产业龙头。森林旅游重点打造了四大旅游集合区，建成了24处国家森林公园，2处国家地质公园，29处省级森林公园和40多处森林生态旅游精品景区景点，15条黄金漂流旅游线，10大滑雪场。山河屯凤凰山、大海林中国雪乡已成为全国知名品牌，旅游收入已成为当地林业局主要收入。

加快大项目建设，今年上半年投资7.3亿元，建设45个项目，开工率57.7%。3年来通过招商引资落地的项目，全部为加工和替代产业项目，这表明森工林区走出了独木支撑的经济危困，步入了接续产业大于采伐产业、替代产业大于接续产业的良性循环。（三）体制机制不断优化，发展活力得到释放，实现了由相对封闭向对内对外全方位改革开放的转变。龙江森工坚持以改革创新为动力，产权制度改革取得成效，97％的中小企业完成了产权制度改革；林区物资、运输、基建和商业等行业退出国有，非公经济产值比重超过64％。

探索内部政企分开改革，8个试点林业局取得了较好的效果；推进经营管理机制改革，实行木材产销合同化管理和竞价销售，经济效益明显提高；加大对外开放力度，累计对俄采伐木材323万立方米，加工木材95.6万立方米，输出劳务1.3万人次；加大招商引资力度，累计落实招商引资项目130个，到位资金110亿元，建成投产70个；推进城乡一体化发展，总局与牡丹江、佳木斯、鹤岗等市，各林业局与当地政府签订了合作共建协议，林地联手招商引资90多亿元，项目126个，享受地方优惠政策。实现了资源整合，优势互补，政策共享，互利互惠，有力地促进了区域经济快速发展、社会共同繁荣。（四）林区民生状况明显改善，林区社会繁荣稳定，实现了由生产建设为主向各项事业全面发展的转变。

龙江森工紧紧抓住棚户区改造的机遇，确定了三大组群发展、五种类型定位、十个试点引领的三五十森林生态城镇发展模式，大力推动林区小城镇建设，开展了城镇化建设3年会战。3年投资220.3亿元，建设保障性住房1916.5万平方米、37.9万户。其中棚户区改造投资175.8亿元，建设1561.5万平方米、惠及31.23万户。

今年棚户区改造15万户、750万平方米。同时建设完成了供暖、燃气、城镇美化绿化等项目，职工生活环境发生了翻天覆地的变化。3年的建筑规模相当于林区开发建设60年来的总和，人均居住面积达到22.3平方米，提高60%，城镇绿化率达到40%以上，森工成为全省城镇化建设新亮点。

目前，森工已建成省级先进示范小城镇20个、省级绿色城镇标兵10个，迅速崛起了一批生态优良、布局合理、特色鲜明、经济发达、功能齐全、环境优美，具有较高生活幸福指数、较强辐射带动能力的森林生态城镇。林区社会保障体系日益健全完善、林区职工群众幸福指数不断提升。

截至2011年，分流安置富余职工40.8万人，累计转拨天保养老统筹补助金45亿元，26万离退休人员发放养老金80.7亿元；10.1万名五七工、家属工进入养老保险统筹,五险参保率达到95%以上。努力提高职工群众收入，2008年全部还清拖欠的14亿元职工工资，连续四年为职工增加工资，今年为职工增加工资400元，职工年均工资达到2万元，年均增长21%。大力发展林下经济，从2008年起，组织开展了人均收入超2万元和年收入超千万元林场（所）和收入大户创建活动，目前，人均收入超2万元林场178个，占30%；年收入超千万元林场146个，占25%。年收入超10万元大户4728户、50万元229户、100万元84户。

积极促进就业创业，建立了10个创业孵化园区，培养使用技能人才7000余人。加强基础设施建设，十一五投入129亿元，建设道路4800公里，改扩建中小学42所，改扩建医院42所，职工群众充分享受到林区发展成果。三、龙江森工发展带来的启示龙江森工闯出了一条具有森工林区特色发展道路，在实现生态建设大提升、替代产业大发展、城镇建设大跨越、民生保障大改善的同时，也给予我们诸多深刻启示。

（一）抢抓发展机遇，在解放思想上有大突破。回首治危兴林20年的伟大历程，龙江森工人总是在山穷水尽时主动创造机遇、争取机遇、用好机遇。

在国家实施天保工程、《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划》、《长白山林区生态保护与经济转型规划》、出台棚户区改造政策，以及省委实施的八大经济区和十大工程等一系列重大政策、决策出台之前，森工领导主动出击，及时反映森工的问题和困难，在对上争取发展机遇上突出一个抢字，让中央、省委一切有利于地方发展的政策机遇更多地落户龙江森工。同时，森工在用足用好发展机遇上做到一个快字，诸如抢抓棚改的发展机遇，森工人坚持白加黑、五加二，以只争朝夕的精神用足用好这千载难逢的大政策，每提早抢抓一年，仅基建造价就可节省十个亿的资金。

（二）发挥自身优势，在科学决策上有大智慧。龙江森工审时度势，科学决策，从十二五开始，全面实施四八四三发展战略、打造七大定位目标。其核心是走以生态建设为主的林业发展道路，建设北方的重要森林生态屏障，国家木材战略储备基地和文明和谐的新林区，实现林区可持续发展目标。按照未来定位，实现转型发展，就要以保护和培育森林资源为基本任务，建设完备的森林生态体系、完善的生态主导型经济体系、高效的社会事务管理体系，即在加快产业转型上，围绕构建生态主导型产业体系，转变发展方式，推进结构调整，着力打造森工特色产业群。

在着重发展的八大产业中，除了原有的木材生产传统产业以外，其余的七项产业全部以生态主导型产业为导向来发展。在加快发展转型上，从以往的林木采伐利用向生态建设为主转型，从以往注重企业发展向注重经济社会全面发展转型，从以往的粗放式发展向集约式发展方向转型，从以往的封闭式发展向开放式发展转型。这一战略部署和定位目标，符合科学发展观要求，得到了中央和省委的高度肯定，体现了民意，成为林区150万干部职工群众建设大美新森工家园的奋斗目标。

（三）叫响森工精神，在加快发展上有大动力。建国六十年来，森工人在发展大林区，营造大生态，进行大创业的同时，也铸就了伟大的森工精神，成为助推森工治危兴林、经济转型、实现跨越发展的精神支撑和不竭动力。

森工人数十年如一日爬冰卧雪、风餐露宿，住简陋的棚户，拿较低的工资，作突出的贡献，他们的坚守、自强和奉献，体现了大森林里最宝贵的不管东西南北风、咬定青山不放松的坚强意志红松精神；森工林区各级领导班子，不等不靠，勇于创造，坚决实施了符合森工实际的发展战略，坚定维护了让森工明天更美好的理想信念，坚持突出了森工林区不飞则已、一飞冲天的引领作用头雁精神；在祖国需要的时候，森工人披荆斩棘为全国贡献了1／8的木材，治危兴林又贡献了全国1／6的森林，而这两大贡献是在国家资金补偿政策远未到位、牺牲自身经济利益和职工收入福利基础上实现的，体现了森工人最宝贵的宁可自己千辛万苦、不让国家利益丝毫受损的默默奉献黄牛精神；森工林区的领导干部坚持把保障改善民生放在第一位，坚持分配向民生倾斜，对尚处相对贫困状态的职工不离不弃。在3年会战中，森工林区各级领导干部更是率先垂范，身先士卒，吃苦在前，享受在后，涌现了一批全省最佳公仆，体现了来自大森林里最可宝贵的公仆精神。

几代森工人锤炼出这种极其宝贵的红松、头雁、黄牛和公仆精神，既是黑龙江森工精神的生动写照，也是中华民族精神的真实体现，更是支撑科学发展的宝贵精神动力。（四）顺应民心所向，在改善民生上有大举措。森工目前正处于转型发展阶段，森工改善民生的工作起点还很低，林区156万职工群众的生活水平还不高。森工各级党政领导始终坚持民生为先，把保障改善民生作为一切工作的根本出发点和落脚点，千方百计创造条件，大力保障和改善民生，解决职工最关心、最迫切的民生问题，让森工人的生活更加富裕、更加幸福、更有尊严。

过去的3年，森工每年都为林区职工群众解决20件民生实事，包括增加职工收入，扩大就业，促进创业，强化保障体系建设，强化基础设施建设和社会事业发展。每年在计划和预算上都要体现出民生改善，同时把社会事业是否发展、居住环境是否改善、职工收入是否增加、林区居民是否富裕、幸福指数是否提高等，列入考核体系之内，森工人正为努力建设富强林区、文明林区、和谐林区、大美林区、幸福林区而奋斗。

四、解决森工发展问题的政策建议当前，龙江森工发展在面临着诸多机遇、拥有诸多优势的同时，也存在一些亟待研究和解决的问题：一是如何从国家层面在管理、政策法规等领域，进一步突出国有重点林区的地位，让这片大森林发挥更大的生态作用；二是如何积极探索森林资源培育和可持续利用的新途径，搞好森林抚育经营；三是如何加快产业发展，壮大林区经济规模和森工经济实力，形成依托林区资源特色的产业集群，实现产业化、规模化、品牌化、集团化发展；四是如何以《黑龙江省重点国有林区条例》的出台和施行为契机，推进森工林区各领域改革，提高对外开放度，提升创新能力，增强内生动力。五是如何持续改善民生，持续发展林区社会事业，持续推进森林生态城镇建设；六是如何实现林区人才的可持续；七是如何解除制约森工发展的历史包袱，比如核销木材采伐下游企业的金融机构债务、解决一期天保期间20余万一次性安置职工的稳定、解决林管局和林业局两级管理费来源渠道、生态移民补偿、后续产业发展中的税费分成、部分项目转移支付等。这些问题的有效解决，对于森工轻装上阵，加快发展，既是前提和基础，又具有至关重要的作用。特别是天保工程二期，国家投入的资金全部是专款专用的，对减产带来的有些问题没有纳入补助范围，建议国家重点帮助龙江森工解决以下问题：（一）解决森工行政管理费用。

天保工程二期，木材产量大幅度调减、主伐停止，造成林管局、林业局两级管理费用没有来源，森工的行政管理、资源管理、社区管理等刚性支出缺口高达15.8亿元（经测算，林管局、林业局两级行政管理人员（含离退休）52735人，按人年3万元测算，年需经费15.8亿元），解决林管局、林业局行政经费迫在眉睫。（二）解决金融机构债务问题。天保一期国家分三批免除采伐企业金融机构债务37.79亿元，占37%。

目前尚有52.99亿元没有免除，主伐停止后无力偿还，建议出台免除森工企业金融机构债务政策。（三）解决生态移民资金问题。从2010年开始，龙江森工总局规划用3-5年时间撤并188个林场（所），生态移民4.4万户、12万人。

目前遇到的最大问题是动迁安置补助经费无着落，经测算，按每户补贴5万元、每人补贴0.3万元计算，需补贴资金255989万元，建议国家或黑龙江省出台撤并林场（所）、生态移民的补偿政策。

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